事例から学ぶ：#062 政府への虚偽申告とインサイダー取引

米国虚偽請求取締法（ＦＣＡ）は、政府相手に事業を行う幅広い業界における不正行為での回復を行うための主要な仕組みである。これらの業界には、医療保険、製薬、医療機器、（アフガニスタンやイラク紛争における契約を含む）防衛、石油、ガス、コンピュータ、貿易、不動産、及び建設業界が含まれる。

 

政府予算を受け取る大学やその他教育研究機関もＦＣＡの範囲である。ＦＣＡの法的措置は、災害復旧、支援融資、農業補助といった分野で行われる。最近の多大な抵当流れは、ＨＵＤ支援住宅ローンの虚偽申請に係る、ＦＣＡの起訴件数の増加をもたらすであろう。

 

１８６３年、南北戦争の資材調達における汚職を防ぐために制定されたＦＣＡでは、十分な民事上の罰則及び金銭や資産のために米国政府に虚偽または不正な申告を行った個人あるいは法人からの３倍のダメージが規定されている。この法律[False Claims, U.S. Code 31(2009),§§3729-33参照]では、「故意に」１）支払や認可のために虚偽または不正な申告の提示、２）「虚偽または不正な申告により支払、認可が行われるように虚偽の記録」の作成、３）「虚偽または不正な申告が認可または支払が行われたことによる」政府からの詐欺行為の共謀の責任を規定している。ポイント２は重要である。それは、刑事責任について、不正が行われたことを立証する必要はなく、それは、政府が重要な事実の歪曲があったことを、例えば、連邦への申請書の虚偽の明細を単純に指摘することにより証明することで十分であり、時として容易であるからである。

 

”Qui tam”は、もう１つのＦＣＡの重要な規定である。これは、ラテン語の”qui tam pro domino rege quam pro se ipso in hac parte sequitur,”の略であり、およその意味は、「彼自身のために王を訴える」である。ＦＣＡのqui tam規定は、一般市民の通報者、「告発者」とも呼ばれ、政府に代わって訴訟を提起し、回収額を共有する権限を持たせたものである。高額の不正では、その報奨金は実入りがよく、政府がqui tam訴訟に仲介した場合には勝訴による収益全体の１５パーセントから２５パーセント、政府が辞退し告白者が単独で訴訟をした場合には最大３０パーセントである。

 

ＦＣＡは１８６３年に制定されたが、新たな法律や規制がその範囲を拡げ続けている。ＦＣＡは１９８６年に米国議会が、高額な罰金や痛手、訴訟を提起する市民の権利の拡大が含まれる改正法を制定して以降、重大な法執行の道具となった。２００８年１１月、連邦政府請負業者による以下の定期的な開示を要求するよう、連邦政府取得規制（Federal Acquisition Regulation）を改正する新たなルールがまとめられた。（１）連邦政府契約や再契約にかかる不正、利益相反、贈収賄、または不正な謝礼に関する、いかなる連邦刑法の違反、（２）米国虚偽請求取締法（ＦＣＡ）の違反、（３）契約に関する、いかなる「重大な」過払いである。この定期開示は、「適時な」文章による開示で行わなければならず、これらのルールを違反した契約業者は、業務停止や政府契約からの締め出しを含む、厳しいペナルティが課される可能性がある。

 

景気後退の結果、連邦政府と同様の経済的な苦難に直面している州や自治体もまた虚偽請求に関する法律を可決させている。これらの新法は、保健医療及びその他の産業における州レベルの多数の不正調査において、重大なものである。２００７年１月に発効した、２００５年財政赤字削減法（Deficit Reduction Act）のSection.6031は、連邦政府へのメディケイドの支払の１０パーセント削減という財政上のインセンティブを、連邦ＦＣＡと「少なくとも同程度に効果的」な虚偽請求に関する法律を制定している州にもたらした。

 

２００９年５月、米国不正制裁回復法（ＦＥＲＡ）が法制化された。これは、連邦政府を相手に事業を行い、また連邦政府基金による払戻しを受ける商品やサービスを提供している全企業の責任を強化するように、ＦＣＡを修正したものである。ＦＥＲＡは、ＦＣＡは直接連邦政府に対して行われた不正にのみ適用され、連邦政府予算により資金提供されるプロジェクトに関与する再委託者により直接契約者に対して間接的に行われた不正には適用されないという、２００８年の最高裁判決[Allison Engine Co., Inc. v. United States ex rel. Sanders, 128 S.Ct. 2123(2008)] を立法上覆すものである。これは、ＦＣＡでの責任が、もはや、「政府プログラムや利益を促進する」ために予算が使われる限り、連邦の金銭の受領のためになされた、いかなる虚偽の申告により引き起こされる可能性があることを意味している。

 

実務上の意味合いとしては、金融、エネルギー、住宅、保健医療、災害復旧、農業、教育、防衛、及びインフラといった、膨大な連邦政府プログラム及び補助分野に亘る、法執行機関の権限を強化するものである。

 

これらはどこに向かっているのだろうか？２００９年１１月、米司法省は、９月３０日に終わる２００９年会計年度に、政府に対する不正関連の事案にて、和解や判決で２４億ドルを保護したと公表した。これは、ちょうど1年前に罰金で回収した１３．４億ドルの約２倍である。米司法省の統計によると、１９８６年から２００８年の間で合計２１６億ドル以上が民事のＦＣＡで取り戻された。”Fraud Statistics-Health and Human Services” Oct. 1, 1986-Sept. 30, 2008 (www.justice.gov/opa/pr/2008/November/fraud-statistics1986-2008.htm)によると、１４３億ドル以上が、医薬品及び医療機器産業を含む広義の保健医療産業から取り戻された。

 

２００９年合計の３分の２は、保健医療の不正からの回収であり、最大のものは、メディケア及びメディケイドプログラムを介しての保健社会福祉省（ＨＨＳ）である。

 

２００９年初め、ＨＨＳは、保健医療における不正の刑事及び民事の法執行において、機関間の調整能力を向上させるタスクフォースである、保健医療不正予防調査チーム（HEAT、Health Care Fraud Prevention and Enforcement Team）の設置を発表した。米司法省の民事部門は、（１）「オフラベル」マーケティングの関与、それは、使用がメディケア及びその他連邦保健医療プログラムに請求される、米食品医薬品局により安全及び効果が示されていない、または医学文献において支援されていない薬品や機材の不正な営業活動、（２）薬品や機材の購入に便宜してもらうための医者、卸売業者、及び薬局へのキックバックの支払い、（３）連邦払戻しのために薬品価格の値上げ操作、（４）連邦払戻し額と供給業者の低額間の「スプレッド」のマーケティング、（５）メディケアプログラムで負うリベートを減らすために薬品の「ベストプライス」を正確に報告しない、を含め、様々な申立てスキームを追跡している。

 

保健医療は、全連邦支出のかなり重大な部分を占めているため、コストや資金調達の論争、また悪用に飛んだ環境への避雷針及び、この領域における政府プログラムのインテグリティの保護は、法執行機関の最優先事項のままであると予期される。

 

もちろん、近い将来、ＦＣＡの法執行に影響するであろう、その他の新しい法律もある。 ２００９年米国再生再投資法（ＡＲＲＡ）及び、ＡＲＲＡが法律となり僅か１ヶ月後のＴＡＲＰについて話そう。ＡＲＲＡの透明性及び責任追跡性委員会の委員長であるEarl Devaney氏は、こう述べている。「私は、この法律により要求される透明性及び責任追跡性の度合いから、不正が起こらない、ほとんど起こらないといった、浅はかな感情が起こることを恐れている。 

 

私の３８年間の連邦法執行機関での経験は、幾つかのレベルの浪費及び不正は残念ながら不可避であると告げている。」Devaney氏は、２００９年３月１３日のワシントンタイムズ紙「刺激的な監督職員：浪費は「不可避」」にコメントを寄せた。

 

ますます共通認識となるのを受けて、ほとんど全ての連邦機関の監察長官は、ＡＲＲＡによる追加資金にて職員を増員しており、彼らの機能を完遂するためのさらなる不正対策プログラムやコントロールの強化及び実装を主張している。

 

KPMG LLP及びWillkie Farr & Gallagherにより共催された２００９年の会議において、ＴＡＲＰ(SIGTARP)の前特別検査官Neil Barofsky氏は、ＴＡＲＰの挑戦についてこう述べた。「汚職できてしまう機会がない政府でなければ、３兆ドルをたやすく拠出することはできない。我々は、一線を越えることを考えている人々に、誰かが監視していることを確実に知らしめたいのだ。」Barofsky氏は、２００９年１０月４日のMetropolitan Corporate Counsel紙「Neil Barofsky: ＴＡＲＰに透明性をもたらす」にて引用されている。

 

２００９年９月期では、SIGTARPは、６１件の捜査を開始し、５４件の刑事及び民事の継続捜査を抱えている。これらの捜査は、ＴＡＲＰに係る不正、不正会計、証券詐欺、インサイダー取引、銀行詐欺、住宅ローン詐欺、住宅ローン会社の違反行為、詐欺的な費用前払いスキーム、公務員汚職、虚偽申告、司法妨害、マネーロンダリング、及び税金関連の捜査である。

 

政府の資金提供を受ける、もしくは政府と協働している組織においては、調達及び契約に係る不正の可能性について、一層注意を払うべきである。このような不正を予防、検知するために組織が導入できる対策には、以下のようなものがある。

 

　

　

　

　

　

　

 

その他多数の対策と仕組みが導入できるであろう。究極的には、良くない結果をもたらすことがある行動や決定に対して、組織が行動を選択し、決定をするのである。

 

 

２００９年後半、米司法省及び証券取引委員会（ＳＥＣ）は、ヘッジファンドGalleon Groupの創設者Raj Rajaratnamにより恒久化されたと申立てられている、前例のないインサイダー取引のスキームを発表した。日が経つにつれ、依然として昨今の危機的な市場の影響によりよろめいているヘッジファンド業界への広範囲な含みを示唆する詳細が明らかとなった。Galleonの事件は、ウォールストリートにおける重大なインサイダー取引を標的として、裁判所の許可による盗聴が初めて用いられたことが象徴的である。

 

Galleonおよびその創業者に対する事件の公表において米連邦検事のPreet Bharara氏はこう述べている。

 

「本日、ウォールストリートにおける不正に対して重大な措置を講じた。本件は、ウォールストリートへの警鐘となるであろう。インサイダー取引への関与を考えている、全てのヘッジファンドマネジャー、ウォールストリートのトレーダー、及び会社経営幹部への警鐘となろう。本件の被告らは、もはや苦い経験を通して学んでいるが、彼らは多数の機密情報に関知しているが、知られていないある秘密がある。我々は、聞き耳を立てていたのだ。今日、明日、来週、それ以降、法律違反を検討している、情報に恵まれた内部者は、自身に重要な質問を投げかける必要があるであろう。法執行機関は聞き耳を立てているかと。」

 

違法であるインサイダー取引は、証券に関する非公表の重要情報を知りながら、信任義務やその他の信用と信頼の関係を破って、当該証券を売買することである。一見で分かるインサイダー取引の事例は、悪用された非公表の重要情報と、現金との単純な交換である。Galleonの事件では、米司法省及び証券取引委員会は、Rajaratnamは、取引のエッジの度が過ぎたと申し立てた。被告らは、ヘッジファンドのマネジャー、アナリスト、役職にCがつく経営幹部、及びコンサルタントの複雑に入り組んだクモの巣を構成し、お互いに内部情報をやり取りしていた。その見返りは、ときに金銭であったり、重要情報であったり、時として、将来の見返りの約束であった。

 

将来、このような事件がさらに世に出るかもしれない。取り分け、証券取引委員会は疑わしい取引パターンを追跡するための洗練されたデータマイニングシステムの使用を広げている。皮肉にも、Galleonにおける活動は、盗聴や情報提供といった、組織犯罪捜査で用いられる伝統的な手法によって発見された。

 

広義の違法インサイダー取引を管轄するルールは、１９３４年米証券取引所法Section 10(b)である。

 

Rule 10b5-1, Trading “on the Basis of” Material Nonpublic Information in Insider Trading Cases(インサイダー取引事件における非公表の重要情報に基づく取引)では、非公表の重要情報に「基づく」と見なされる可能性がある取引の条件について定めている。Rule 10b5-1における積極的抗弁にかかりやすいのは、売買を行う人物が非公表の重要情報を知っており、その人物が売買を行った際に、証券の売買が、当該証券や発行体に関する非公表の重要情報に「基づく」とされることである。このルールは、ある特定の状況における取引を許可している。それは、前から存在する計画や契約、誠実になされた指示といった、認知している情報が取引を決定する要因ではないことが明白な場合である。 

 

Rule 10b5-2, Duties of Trust or Confidence in Misappropriation Insider Trading Cases（不正流用のインサイダー取引事件における信用と信頼の義務）(米証券取引委員会選択的情報開示、インサイダー取引法、証券取引法 Release Nos. 33-7881,34-43154, IC-24599)では、どのように不正流用理論が特定の非ビジネス関係に対して適用されるかを明確にしている。

 

 

　

 

１９８４年及び１９８８年に証券取引法 Section21Aにて制定された後続の法律では、インサイダー取引違反に関し、非公表の重要情報を知りながら、証券の売買したことによる利得額及び損失回避額の３倍までの民事上の罰金が規定されている。管理対象者の場合には、罰金刑は、１００万ドル、または、管理対象者の違反による利得額または損失回避額の３倍を越えてはならない。

 

情報がますます商品化されるにつれ、ヘッジファンドは、医者や気象学者から企業の経営幹部まで情報をもたらす全ての人に頼っている。これは、正当な研究の発表、取引に関する噂、市場に操作する情報への不正な支払などのタイミングに関して、一層の曖昧さをもたらした。より洗練されたツールを使えるようになり、ＳＥＣは潜在的なインサイダー取引違反の調査を増している。２００４年は４２件であったのに対して、ＳＥＣは２００８年に６１件の強制執行を行った。

 

２００９年、ＳＥＣの犯則調査部門は、専門部隊の立上げを発表した。それらのうち３つは、デリバティブ、証券化商品、広義のインサイダー取引、株価操縦、ヘッジファンドや投資アドバイザーの不正に焦点を当てている。ＳＥＣによる最近の法的措置は、産業や地理を越えたインサイダー取引の広まり、及び、インサイダー取引やその他市場の悪用に対する規制当局の一層の調査を強調している。

 

　

　

 

２００９年１１月５日のスピーチにおいて、ＳＥＣの犯則調査部門ディレクターRobert Khuzami氏は、こう述べている。「資本市場を統治する基本原則がある。それは、一連のルールであり、参加者はそのルールに則ることが予期されている。この原則は、投資家に市場は公平であるとの信任を与えるものであり、インサイダー取引はこの基本原則の破壊である。２つのルールがあると思っている、インサイダー取引を犯す者は、法執行機関に発見されるというリスクを冒している。取引のルールはたった１つであり、それは、もし我々が申立てを証明したのなら、あなたの違法行為は皆に知られ、罰せられ、そして投獄されるということだ。」

 

不正な取引を防止するために、経営陣により始められる対策の一例は、以下である。

 

　

　

　

　

　

　

 

KPMG LLPのフォレンジックサービスを主導。KPMGの元ボードメンバーであり、元・州検察官、そしてニューヨーク州刑事司法の前ディレクター